من له صلاحية اقالة امين العاصمة؟ رؤية قانونية

التفاصيل

تم إنشاءه بتاريخ الخميس, 19 تشرين2/نوفمبر 2015 18:13

كتب بواسطة: د.عبدالقادر القيسي

                                  د.عبدالقادر القيسي

كان أول امين لأمانة بغداد، إبراهيم أفندي، وحين جرى تأسيس أمانة بغداد بالشكل الرسمي بأمر ملكي في 13/شباط/ 1923 كان أول أمين لها (صبيح نشأت).

ان ما حدث في بغداد التي تعتبر قلب العراق يعصر قلوبنا ويجبرنا على وضع أكثر من علامة استفهام عن المسؤول والمقصر في تقديم الخدمات، حيث كشفت الامطار(عورة) المشاريع التي قامت بها امانة بغداد حيث تبين ان الجزء الاكبر منها مجرد مشاريع ترقيعيه ليس أكثر، وشنت بعض وسائل الاعلام والشخصيات السياسية حملة واسعة لإقالة امينة العاصمة من منصبها بعد فشلها بتقديم الخدمات للعاصمة بغداد، وعلى اثر ذلك عقد مجلس المحافظة جلسة استثنائية لمناقشة ازمة الفيضانات وثُبتَ تقصير امينة بغداد ووكلاء الدوائر البلدية كافة وعلى اثر ذلك صوت المجلس بالإجماع على مطالبة رئيس الوزراء بإقالتهم.
والاسئلة التي أثيرت في هذا المجال:
 ما هي الاثار القانونية والإدارية لقرار مجلس محافظة بغداد؟ ومن يملك صلاحية اقالة امين بغداد المصوت عليه بمجلس النواب والصادر بحقه مرسوم جمهوري؟ ومن له صلاحية اقالة امين بغداد المعين بالوكالة؟
السؤال الأول: ما هي الاثار القانونية والإدارية لقرار مجلس محافظة بغداد؟
هناك عدة هيئات تقدم الخدمات في بغداد، ومجلس محافظة بغداد هو اعلى سلطة تشريعية ورقابية محلية، حسب قانون مجالس المحافظات رقم 21 لسنة 1982 المعدل، وقانون العاصمة المرقم 16 لعام 1995 النافذ الذي ينظم عمل امانة بغداد، وقد خلا القانون من أي نص يرسم ألية اقالة وتعيين امين العاصمة، أي هناك قانونين تدار بهما العاصمة، الاول هو قانون المحافظات الغير منتظمة بأقليم والثاني قانون العاصمة، حيث لازال مشروع قانون العاصمة غير مقر من مجلس النواب والذي نصت عليه المادة(124) من الدستور النافذ، وفي حالة اقراره فسيصبح هناك مجلسين، الاول مجلس محافظة بغداد والثاني مجلس العاصمة.
وأصدر مجلس شورى الدولة قراراً برقم (50) بتاريخ 29/4/2010، ويتلخص القرار: بعدم احقية مجلس محافظة بغداد في تعيين واقالة امين بغداد اضافة الى الوكلاء والمدراء العامين فيها، وان امانة بغداد لا تعد من الدوائر التنفيذية المحلية التابعة الى مجلس محافظة بغداد، وان مهام واختصاص مجلس المحافظة المنصوص عليها في قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم 21 لسنة /2008 تنصرف الى المديرين العامين للدوائر البلدية خارج حدود التصميم الاساس لمدينة بغداد ولا تنصرف الى المديرين العامين لدوائر امانة بغداد.
أي ان مركز العاصمة بغداد يخضع لاختصاص امانة بغداد وليس لاختصاص محافظة بغداد (مجلسا ومحافظ)، واستنادا للفقرة الاولى من المادة 124من الدستور النافذ التي نصت على (بغداد بحدودها البلدية، عاصمة جمهورية العراق، وتمثل بحدودها الإدارية محافظة بغداد).
 ولنا على هذا التفسير عدة ملاحظات لعلنا نكون على صواب، ندونها في ادناه:
أولا: ان المادة(124) من الدستور النافذ، لم تتحدث عن صلاحيات ولا اختصاصات والمشرع لحد الان علق هذه المادة لحين تشريع قانون العاصمة ولان القانون لم يتم تشريعه فبالتالي تسري القوانين النافذة ومنها قانون مجالس المحافظات المرقم 21 لسنة 2008 المعدل وقانون امانة العاصمة المرقم 16 لعام 1995 والنافذ لحد الان، والذي لم يتطرق الى وجود نوعين من الحدود، وليس هناك قانون يحدد تلك الحدود، عدا القانون رقم60 الخاص بالحدود البلدية لمحافظة بغداد.
ثانيا: كيف تم تفسير هذا النص الدستوري بان مجلس محافظة بغداد تنحصر صلاحياته في حدود اجزاء بغداد الخارجية، انه قول لا اساس دستوري يؤيده ولا قاعدة قانونية تعاضده، بخاصة، ليس هناك نص يرسم ما هي حدود الأجزاء الخارجية للعاصمة بغداد؛ فاذا كان الامر كذلك فمن المفترض ان يتم انتخاب اعضائه من سكان أطراف بغداد فقط وهذا مخالف لقانون الانتخابات وقانون مجالس المحافظات ومخالف للدستور وقواعده الامرة.
ثالثا: ان مجلس محافظة بغداد تم انتخابه من أهالي بغداد عموما وليس أهالي اطراف بغداد، أي ان مجلس المحافظة يمثل عموم محافظة بغداد(مركزها واطرافها)، وبالتالي مجلس المحافظة ووفق قانون رقم 21 لعام 2008 المعدل وتحديدا، طبقا لنص (المادة 7/ رابعا وسادسا وتاسعا وخامس عشر) مسؤول مسؤولية مباشرة عن  رسم السياسة العامة للمحافظة بعمومها(لا بحدودها البلدية وحدودها الإدارية) وتحديد أولوياتها في المجالات كافة، والرقابة على جميع أنشطة دوائر الدولة في المحافظة لضمان حسن أداء عملها ورسم سياستها ووضع الخطط الاستراتيجية لتنميتها بما لا يتعارض مع التنمية الوطنية والموافقة على تعيين واعفاء اصحاب المناصب العليا في المحافظة، ‏وفي حالة الخلاف تكون الأولوية لقرار مجلس المحافظة.
رابعا: اذا كان قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008 يطبق على بغداد المحافظة ولا يطبق على بغداد العاصمة لأنها لا تخضع لأحكام قانون المحافظات، هذا معناه ان مجلس محافظة بغداد ليس لديه أي صلاحية على أي دائرة خدمية في مركز المحافظة ما دام نص المادة(124) تم تفسيره؛ بانحسار صلاحية المجلس على الأجزاء الخارجية لمحافظة بغداد وهذا يتعارض مع كافة نصوص قانون مجاس المحافظات النافذ وصلاحياته الواردة في نص المادة(7) وصلاحيات المحافظ الواردة بنص المادة(31/ثانيا ورابعا وثامنا) والمادة(32) من قانون 21 لعام 2008، اذ كيف له ان يرسم سياسة المحافظة ويرعى شؤونها ويمارس الإشراف على سير المرافق العامة في المحافظة وهو لا يملك سلطة على مركز محافظته؟ ان المحافظ بموجب المادة (122/ ثالثا) من الدستور؛ الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة، فكيف له ان يتصرف إذا وجد النفايات متراكمة في منطقة من مناطق مركز بغداد ولا يتم رفعها وقد اشتكى الأهالي، واصبحت هذه النفايات تشكل خطرا على صحة أهالي بغداد؟ هل يبقى بموقف المتفرج لان هذه المنطقة لا تقع تحت صلاحيته؟  ام يتصرف وفق المادة 31/ثامنا التي اتاحت له اتخاذ الإجراءات الإدارية والقانونية بحق موظفي الدولة العاملين في المحافظة وفقاً للقوانين ‏الخاصة بهم ويخول صلاحية الوزير المختص، أي ان للمحافظ سلطة وزير في محاسبة أي موظف في الدولة، وكيف يتصرف المحافظ إذا وجد امانة بغداد تقوم بإنشاء مرفق ترفيهي يؤثر على الامن الاجتماعي لقضاء الشعب مثلا؟ هل يقف موقف المتفرج على انشاء هذا المرفق الترفيهي لأنه خارج اختصاصه ومن اختصاص امانة بغداد، وقد انشاته امانة بغداد بدون ان تعلم المحافظ، مخالفة نص المادة (32/ثالثا) التي اوجبت إحاطة المحافظ علما بالأعمال التي لها مساس بالأمن او الأمور المهمة او القضايا التي تتعلق بأكثر من دائرة واحدة في المحافظة، والمحافظ مسؤول بموجب قانون رقم 21 لسنة 2008 في حماية الامن والنظام العام والمحافظة على حقوق وحريات سكان محافظته.    
خامسا: ان قانون 21 لعام 2008 حدد المحافظة بكامل حدودها الإدارية والبلدية، ولم يفصل المركز عن الأجزاء الخارجية للمحافظة وعرف المحافظة في المادة(1) بانها وحدة إدارية ضمن حدودها وتتكون من أقضية ونواحي وقرى، ولم يشير القانون الى استثناء مركز أي محافظة من القانون. ‏
سادسا: ان الدوائر الخدمية في أي محافظة بضمنها محافظة بغداد تعمل كوحدة متكاملة في تقديم الخدمات ولا يمكن فصل الواحدة عن الأخرى، ومجلس المحافظة والمحافظ حتى يرعى شؤون محافظاتهم من غير الممكن فصل مثلا، دائرة الصحة عن دائرة البلدية، لان في ذلك ضياع لحقوق المحافظة ويؤسس الى فوضى إدارية تسيئ للمراكز القانونية للمحافظ ومجلس المحافظة وينتج عنه ضياع هيبتهم وسلطتهم وانحسار قوتها في مجالات محدودة؛ مما يؤثر بالمجمل سلبا على أوضاع المحافظة، ويؤسس للتفرقة بين سكان الأطراف والمركز ويجعل بغداد محل لصراع بين المحافظ ومجلسه وامانة بغداد، وهذا حاصل منذ سنين.
اننا نحتاج لتفسير من المحكمة الاتحادية لتحسم قضية الجدل والالتباس الحاصل في شكل العلاقة القانونية بين مجلس محافظة بغداد وامانة بغداد، وحول صلاحيات الامانة وصلاحيات مجلس محافظة بغداد ومراقبة الامانة، المتمسكة بهويتها الاتحادية ومبتعدة عن الحكومة المحلية حتى في مشاريع تنمية الاقاليم والمشاريع المدعومة من مجلس بغداد، لاسيما ان العمل الرقابي الذي يمثله مجلس محافظة بغداد له دور مستمر في شراكة العمل بما يخدم اهالي مدينة بغداد، وأمانة بغداد (في اعتقادنا واستنادا لمبدأ وحدة العمل المؤسساتي لضمان تقديم خدمة وطنية فعالة لأهالي محافظة بغداد بعمومها وتحقيقا للصالح العام)، تعتبر جهة محلية حدود عملها داخل العاصمة ما يفترض بسط  رقابة مجلس المحافظة عليها، وأمين بغداد المعين بالوكالة ووكلاؤه يجب ان يكونوا مرتبطين بمجلس المحافظة حاله كحال باقي المحافظين، إذ يمكن عزلهم أو استجوابهم ومحاسبتهم، اما اذا البعض يعترض على ذلك بحجة أن أمين بغداد بدرجة وزير ولا يمكن ربطه بمجلس المحافظة؛ هذا اذا كان مصوت عليه في مجلس النواب، اما وانه معين بالوكالة فيعتبر موظف بدرجة مدير عام وفق صلاحيات مجلس الوزراء، لان مجلس الوزراء ليس من صلاحياته  تعيين اشخاص بدرجة وزير، لذا لا بد من خلق علاقة شفافة تخادميه بين مجلس المحافظة ومحافظها وامانة بغداد من خلال التعاون البناء بينهما، فعلى الأقل أعلامها بكافة المشاريع والقرارات التي تتخذها الأمانة وعلى الأمانة ومجلس الوزراء ومجلس النواب احترام ما يتخذه مجلس المحافظة من قرارات لضمان هيبة المجلس والمحافظ في نظر سكان بغداد وحسن سير المرفق العام، فكان من الموجبات على رئيس مجلس الوزراء ان يحترم قرار مجلس المحافظة بإقالة الامينة ولا يكرر نفس غلطة الحكومة السابقة عندما صوت المجلس على اقالة عبعوب ولم يتم تنفيذه، من الضروري ان يكون هناك تناغم واتفاق بين مجلس الوزراء ومجلس المحافظة من جهة والأمانة ومجلس المحافظة من جهة أخرى، وترك الصراعات السياسية جانبا، لا ان يتم اختيار الامينة  التي فشلت في انقاذ بغداد من الغرق في لجنة الطوارئ الحكومية، لان هذا القرار فيه لون من الاستخفاف بالمؤسسة التشريعية لمحافظة بغداد وقراراتها.
مجلس محافظة بغداد هو مجلس خدمي لكل بغداد واهاليها على اختلاف قومياتهم واطيافهم، ويجب ان يكون هناك دور لمجلس المحافظة في محاسبة المقصرين من مدراء الاقسام والمدراء الاخرين، وكل مجالس المحافظات تعمل وفق خطتها الاستراتيجية، ويقيمون مدير الدائرة التابع لهم وان رأوا تقصيرا في عمله فيعملون على اقالته.
أن مجلس المحافظة يجب أن يكون له دور في تعيين أمين بغداد، وألا يتم تجاهله في هذا الشأن، بسبب مكانة بغداد الحضارية والاسلامية وبالتالي فأنها بحاجة الى شخص من أهالي بغداد حصريا يعلم كل تفاصيلها ومرافقها، فالحق كل الحق لمجلس المحافظة بتقويم الشخصية التي ستعين للمنصب على وفق المواصفات التي يرونها مناسبة، وامين بغداد من الشخصيات المهمة بالبلد فهناك ضرورة بان يملئ حيز المكانة، لا حيز المكان فقط.
ولمضي مدة طويلة دون تشريع قانون امانة العاصمة طبقا لإحكام المادة(124/ثانيا) من الدستور، ودون اجراء انتخابات لمجلس امانة بغداد كسلطة تشريعية تتولى انتخاب امين بغداد وتعيين اصحاب المناصب العليا، ولأننا في ظل كارثة إنسانية بسبب الامطار وطفح مياه الصرف الصحي، لذلك يجب توحيد الجهود وتشكيل هيئة لإدارة بغداد او هيئة لإدارة ازمات بغداد، وان يتم محاسبة المقصرين والمدراء غير الكفوئين.
السؤال الثاني: من يملك صلاحية اقالة امين بغداد المعين بالإصالة (المصوت عليه بمجلس النواب والصادر بحقه مرسوم جمهوري)؟
ان امانة بغداد تخضع للقوانين الخاصة بأمانة بغداد وطبقا لقانون امانة بغداد رقم 16 لسنة 1995 والذي اوجب على الامانة تقديم الخدمات البلدية وحدد دوائر البلدية وحدد اختصاصاتها، وأعطى القانون الشرعية والاستقلالية لأمانة بغداد في اقالة وتعيين المدراء العامين فيها، وكذلك هناك قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 264 في 19/3/1970 الذي قرر، ان امانة بغداد جهة غير مرتبطة بوزارة ويمارس امين بغداد صلاحيات الوزير.
أن عدم وجود قانون يحدد كيفية تعيين أمين بغداد أو عزله، وعدم تشريع قانون العاصمة وفق متطلبات الدستور النافذ، أدى إلى استمرار العمل بقانون رقم 16 لعام 1995الذي وضعه النظام السابق والذي لم يتطرق نهائيا الى الكيفية التي يتم بها تعيين او اقالة امين بغداد، وقانون 21 لعام 2008 المعدل لم يتطرق لأمانة بغداد، ومجلس محافظة بغداد جهة رقابية ليس لها اي صلاحية بإقالة امين بغداد المصوت عليه في مجلس النواب، لكن وفق مبدأ القياس، وبما أن امين بغداد هو درجة خاصة تعادل منصب وزير، لذا ينطبق عليه نفس ما ينطبق على الوزراء بخصوص الاقالة، وإقالة الوزراء في الدستور العراقي هي من اختصاص رئيس مجلس الوزراء الذي له الحق في إقالة الوزراء بموافقة مجلس النواب، وفق نص المواد (78 و61/ثامنا) وان سحب الثقة من أي وزير تتطلب التصويت بالأغلبية المطلقة من قبل مجلس النواب، لذا يخضع تعيين الامين واقالته ضمن صلاحية مجلس الوزراء وبعد موافقة مجلس النواب ولا علاقة لمجلس محافظة بغداد، لكن من صلب واجباته، ومن حقه، ان يختار امين العاصمة المناسب من عدة مرشحين يطرحهم مجلس الوزراء.
السؤال الثالث: من له صلاحية اقالة امين بغداد المعين بالوكالة؟
لا يمكن لمجلس النواب سحب الثقة عن امين بغداد المعين بالوكالة من مجلس الوزراء؛ لأنه لم يتم التصويت عليه في مجلس النواب لكي يتمكن من سحب الثقة عنه، وتدخل مجلس النواب في ذلك يعد خرقا دستوريا وخارج صلاحيات مجلس النواب، وامين العاصمة المعين بالوكالة، يعد موظف اداري بدرجة مدير عام ولا ينطبق عليه القرار رقم 264 لعام 1970 أي لا يتمتع بامتيازات وصلاحيات وزير ولا ينصرف اليه مسمى (سحب الثقة) بـل (الاعفاء او الإقالة)، ومن حق رئيس الوزراء اقالته دون الرجوع لمجلس النواب.
ان مجلس محافظة بغداد في اعتقادي وبإجماع الاعضاء يملك صلاحية اقالة امين العاصمة المعين بالوكالة ووكلاء الدوائر البلدية، كونهم موظفين عاديين وليسوا موظفين درجات خاصة، أي لم يصدر مرسوم جمهوري بتعيينهم، لا سيما ان قانون العاصمة المرقم 16 لعام 1995 لم يتطرق الى العقوبات التأديبية لموظفي الأمانة (لوجود قانوني الخدمة المدنية وانضباط موظفي الدولة) وانما رسم الهيكلية الفنية والإدارية لأمانة بغداد.
لذا، هناك ضرورة لتشريع قانون العاصمة، الذي سيجعل امانة بغداد مرتبطة بمجلس المحافظة، ويعطي المجلس الصلاحيات باختيار امين بغداد والوكلاء والمدراء العامين وفق الضوابط والمعايير التي تناسب اوضاع ومتطلبات العاصمة، وكذلك اقالتهم في حال التقصير والتقاعس من دون الحاجة الى اخذ موافقة رئاسة الوزراء على ذلك،
ولا بد من التذكير بقرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 170 المنشور في الجريدة الرسمية بالعدد 3190 في 22/2/1988 لازال ساريا ولم يلغ أو يعدل استنادا لإحكام المادة 130 من الدستور عام 2005، وهذا القرار يتضمن صلاحية رئيس الجمهورية بإقالة أي وزير ومن بدرجته إذا كان اداؤه لا يلبي الإصلاحات وسيء.
 وأخيرا نقول: نريد امينا للعاصمة غير مدهون بزيت السلطة والأحزاب والمال، لان بغداد توشك أن تَخربُ وهي عامرةٌ، وتَخربُ، إذا علا فُجارها أخيارها، وهيبة الوطن توشك على السقوط أمام مصالح زائلة ومكاسب سريعة حين غاب الانتماء وتراجعت قيم المواطنة.